El Camino

Capítulo 11. Hoja de ruta para modernizar un sistema de información tributaria

Las TIC como Herramienta Estratégica para Potenciar la Eficiencia de las Administraciones Tributarias
Un Sistema de Información Tributario (SIT) eficiente es esencial para la gestión tributaria. Actualmente, las administraciones tributarias dependen de estos sistemas para ejercer las funciones definidas por mandato legal y el mal funcionamiento total o de partes del sistema pone en riesgo la recaudación y el control de los tributos y, consecuentemente, el financiamiento de las políticas públicas. La naturaleza dinámica de las políticas y reglamentos tributarios requiere un sistema informático flexible, que pueda acoger estos cambios de modo oportuno, sin poner en riesgo la ejecución normal de sus componentes, y manteniendo el desempeño esperado.

A estos retos se adicionan ajustar debilidades funcionales, ampliar la cobertura institucional, mejorar las capacidades para intercambio de datos con otras instituciones, lidiar con los problemas de la plataforma informática, facilitar la provisión de más y mejores servicios a los contribuyentes. Además, el panorama tecnológico ha cambiado en las últimas décadas, proveyendo nuevas alternativas de arquitecturas, metodologías, servicios y tecnologías que pueden ser consideradas para afrontar estos desafíos.

En esto contexto cambiante de alta complejidad, una pregunta central se destaca: ¿mi Sistema de Información Tributario tiene condiciones de seguir modernizándose en términos funcionales y tecnológicos o debo construir uno nuevo, de raíz?

Para esta importante decisión de la administración tributaria, que implica en la asignación de grandes recursos financieros, humanos y metodológicos, es mejor disponerse de una hoja de ruta (roadmap) que contenga las instrucciones e incidencias para orientar las evaluaciones y toma de decisiones requeridas.

Esta hoja de ruta debe ser basada en evaluaciones tecnológicas y funcionales relacionadas con el sistema actual, situación de los factores habilitantes (grado de preparación de la administración tributaria para implementar eficazmente un Sistema de Información Tributario moderno), benchmarks de los actuales niveles de servicios provistos vis a vis referencias internacionales, además de un diagnóstico específico para la dimensión del uso de las tecnologías de la información.

Con base en estas informaciones, hay que tener métodos para apoyar una decisión crítica: ¿modernizar reemplazando componentes o reemplazando todo el sistema? Dos métodos no excluyentes se presentan: uno, basado en evaluaciones empíricas de los “límites de severidad” de los problemas tecnológicos y funcionales; otro, en que son utilizadas las informaciones generadas en etapas precedentes para alimentar un equipo técnico / funcional especializado, preferiblemente con apoyo de expertos externos.

La decisión de substituir todo un Sistema de Información Tributario es radical, costosa, compleja y demanda la participación de todos los niveles de decisión dentro y fuera de la administración tributaria. Pero algunas veces la sustitución es esencial para una evolución adecuada de los servicios provistos a la administración tributaria, contribuyentes y demás partes interesadas (stakeholders) en mediano o largo plazo. Por su fuerte impacto organizacional, la decisión final debe ser siempre tomada por un colegiado de alto nivel, conformado por las partes interesadas en la administración tributaria, tales como la dirección general y los directores de las áreas de negocio, sustentados por las informaciones originadas por las mencionadas evaluaciones y posicionamientos de expertos (internos y externos).

Por otro lado, remplazar componentes individuales del Sistema de Información Tributario es una alternativa menos traumática, pero algunas veces puede ser poco factible, principalmente por características de construcción del sistema original.

Si la decisión es remplazar todo el sistema, hay que evaluar, principalmente:

• Alternativas de construcción (utilizar paquetes de software comerciales – COTS; desarrollo propio con apoyo de un proveedor; desarrollo interno). Hay que considerar ventajas y desventajas de cada alternativa, considerando experiencias internacionales y el contexto local.

• Disponibilidad de tecnologías habilitantes en la administración tributaria, tales como seguridad (criptografía, identidad digital u otros métodos de identificación de usuarios, firewalls, etc.), facilidades para automatización de la gestión de flujo de trabajo y de documentos.

• Determinar la prioridad de los módulos a ser implementados.

Además, hay que considerar estrategias para la convivencia temporal entre el sistema legado y el nuevo.

La estrategia de reemplazo de componentes depende del modelo de construcción del Sistema de Información Tributario original, y considerará básicamente su grado de cohesión (medida del grado de relacionamiento funcional entre los elementos de un módulo o subsistema) y acoplamiento (medida del grado de interdependencia entre módulos). Tres alternativas se destacan:

• Reingeniería de un módulo específico

• Desarrollar una capa de datos compartidos para el sistema

• Cambiar de plataforma o migrar para la nube

La modernización de un Sistema de Información Tributario ofrece también la oportunidad para evaluar y mejorar la calidad de los datos disponibles. La enorme cantidad de datos internos y externos que maneja una administración tributaria, utilizados en procesos transaccionales y de analítica de datos, requiere desarrollar e implementar, caso no exista, una política para la gobernanza de datos.

Los actuales sistemas de información tributario están fuertemente basados en el intercambio de información digital con los contribuyentes y la sociedad en general. Por lo tanto, como factor externo para su éxito, está el grado de inclusión digital de la sociedad.

Debe ser considerado que, independientemente si el Sistema de Información Tributario utiliza soluciones personalizadas (desarrolladas con personal propio y/o recursos contratados) o COTS o si opera el sistema con personal propio o servicios de terceros, es esencial que la administración tributaria detenga el conocimiento, con personal propio, mínimamente de las áreas de la arquitectura del sistema y de la administración de los datos.

En conclusión, un Sistema de Información Tributario es también una forma de repositorio de conocimientos de la administración tributaria: cuando se transforma en programas informáticos, el conocimiento se vuelve activo y obliga a los funcionarios y contribuyentes a ponerlos en uso. Es distinto de manuales y libros, que también son repositorios de conocimientos, pero pasivos.